中国户籍制度发展综述 |
| 作者：yiluokuang.com 时间：2022-10-04 |
| 描述：户籍制度改革的最终目标是彻底打破城乡和区域分割的差异化户籍结构，建立全国统一的可以自由迁徙、没有利益差别的一元化户籍制度，真正实现自由彻底的人口流动。 |
《生活宝典shenghuobaodian.com》讯 户籍制度就像中国浩浩荡荡人口迁移的一道闸门，在整个经济社会发展中扮演着至关重要的角色。以人口迁移和福利分配为直接表征的户籍制度改革，经历了二元户籍严格管制、二元户籍制度松动、二元户籍制度有限突破、基本公共服务均等化制度构建、户籍制度改革加快推进五个阶段，呈现出明显的渐进式、分类化的特点。
长期以来，城乡和区域户籍利益分配的失衡逐渐形塑了户籍利益二元分化的格局，凸显了户籍制度改革的片面性和滞后性。事实上，户籍制度改革的成本并非高不可攀，且改革收益要远大于成本。新一轮户籍制度改革应更加注重统筹户籍利益差别，构建一元户籍制度，真正实现居住地公共服务的均衡化和普惠化。
作者：赵军洁就职于国家发改委城市和小城镇改革发展中心城市战略部，主要从事城乡融合发展、城镇化、乡村振兴等领域规划研究工作。
作为中国特有的人口管理制度，户籍制度就像中国浩浩荡荡人口迁移的一道闸门，其深刻地影响着城镇化进程、公共福利分配、就业、消费及社会融入等，在整个经济社会发展中扮演着至关重要的角色。
尤其是改革开放以来，户籍制度改革联动土地制度、财政金融、行政管理等方面改革，共同推进中国经济社会体制改革不断走向深入。2020年4月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，“深化户籍制度改革，引导劳动力要素合理畅通有序流动”仍是题中之意。
然而，户籍制度改革并非一蹴而就。表面上看，户籍制度改革是放开城乡的户籍限制，实现人口的自由流动和福利共享，但实际上，户籍制度改革的背后是不同利益主体之间的博弈，或者简单地说，是不同利益主体在改革前后的成本收益衡量。
本文试图去回答几个问题：户籍制度改革的来龙去脉，以及在不同阶段扮演的主要角色是什么？户籍制度改革的成本真的高不可攀吗？在要素市场化配置的导向下，如何更好地进行政策设计？
户籍制度改革的历程回顾
以人口迁移和福利分配为直接表征的户籍制度改革，具有明显的阶段性特征，并在不同的历史阶段深刻影响着经济社会发展进程。
（一）1956—1978年：二元户籍严格管制阶段
城乡二元户籍制度伴随着建国初期计划经济体制的建立而形成。1956年秋季开始，安徽、河南、河北、江苏等省大量农民、复员军人和乡社干部流入各大城市和工业建设重点地区，严重超出了城市承载能力，且当时国内物资短缺，失业率居高不下，而流入城市的人口却还在不断增加。
为了防止农村人口继续大量外流控制大城市人口容量，同时保障城市基本生活品和最低社会福利的供给，中央连续发布了《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于制止农村人口盲目外流的指示》，并采取了严格的城市人口管理制度，使之与粮油供给制度、就业制度和社会福利制度等挂钩，以缓解城市物资供求严重失衡的困境。
1958年1月全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，其中第十条第二款中规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录用证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一条例标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式被确定下来。
这一制度在相当长的时期里维持了“既不能让城市劳动力盲目增加，又不能让农村劳动力盲目外流”的局面，不仅如此，户籍还深入渗透到城市居民生活的方方面面，无形之中催生了城乡“相互割裂”的二元经济格局。这是改革开放前我国户籍制度的刻画。
（二）1978-1992年：二元户籍制度松动阶段
1978年12月党的十一届三中全会确立了改革开放的战略方向以来，城乡经济结构发生了深刻变化，一方面，农村家庭联产承包责任制的推广使得粮食产量大增，商品粮供应短缺的现象不复存在，农村劳动力也产生了大量剩余，另一方面，市场经济的发展尤其是工业的发展产生了对劳动力的大量需求。
这两方面力量的共同作用使得政府对人口流动的态度由“堵”转变为“疏”，政府开始逐步有限地解除限制农村劳动力流动的户籍制度约束。然而，由于对农产品的供给没有充分的把握，且担心城镇的容量，特别是对于大城市作为政治和行政中心发展的忧虑，人口的扩张和社会问题的加剧以及城市贫民问题，都成为当时中央政府和各级城市政府在城镇化决策中的阻力。
在这样的背景下，户籍制度无法发生根本性的变化，所谓有限的政策性松动也局限于很小的范畴。这一阶段的户籍制度改革整体上由于还处于计划经济体制框架下，更多是适应农村劳动力流动趋势的一种妥协式改革和局部性调整，实质上并未改变城乡居民的身份差异、社会地位和利益差异的制度区隔。可以说，这个时期的户籍制度改革只是在计划经济框架内的局部调整和松动。
（三）1992-2002年：二元户籍制度有限突破阶段
1992年初邓小平南巡讲话和同年秋党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标，中国的改革开放和市场经济发展进入到一个崭新的时期, 劳动力市场发育明显加快, 一个重要的表现是，东南沿海劳动密集型的外向型经济以及多种所有制形式共同推动的城市经济的快速发展，产生了对农村和中西部地区劳动力的巨大增量需求，由此形成了农村向城市、中西部地区向东部地区劳动力大规模流动转移的“民工潮”现象。
顺应这一劳动力市场扩大和规模流动的趋势，户籍制度改革也有了明显突破和进展，一系列阻碍劳动力流动的制度得到改革和调整，尤其是小城镇户籍管理制度改革全面推开。然而，这一时期处于农村劳动力巨量供给的二元经济发展阶段，由于担忧农村人口进城对城市居民就业的冲击，户籍制度难以得到较大突破。户籍限制放开主要局限于区县级城市和小城镇，大中城市的落户门槛依然很高，城乡二元福利体系仍然没有打破，城乡居民的社会福利仍有明显差异。
（四）2002-2012年：基本公共服务均等化制度构建阶段
随着社会主义市场经济体系的逐步完善，农村劳动力进入城镇就业的一系列制度壁垒基本打通，并已实现了大规模的转移就业，构建城乡劳动力统一市场的阶段性政策目标已基本实现，与此同时，农民工要求改善福利条件、缩小与城镇居民社会福利差距的呼声愈加强烈。
在这一背景下，户籍制度改革的政策重心也从促进农村劳动力的空间自由流动并构建城乡统一劳动力市场向构建基本公共服务均等化制度过渡。2002年党的十六大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重大制度安排、2004年党的十六届四中全会指出“今后要着力推进城乡公共服务均等化”、2007年党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”等，都为后续户籍制度改革剥离城市户籍的附加功能、统筹城乡户籍一体化奠定了政策基础。然而，这一时期围绕统筹城乡户籍利益的实践进展相对较为缓慢，城市户籍的附加福利功能仍然存在，农民实质上很难获得与城市居民同等待遇。
（五）2012年至今：户籍制度改革加快推进阶段
着力推进以人为本的新型城镇化是新的历史时期户籍制度改革的主基调。城乡基本公共服务均等化的政策体系为这一时期深入推进户籍制度改革奠定了坚实的政策基础，随着国家新型城镇化规划的出台，户籍制度改革同步推进，并且取得了非常大的突破，户籍制度改革进入全面攻坚阶段。
这一时期中央和地方表现出一致的改革共性，坚持以人为本的发展理念，以加快推进公共服务均等化为改革目标，以放宽落户条件为推进路径，尤其是2014年以来制定的一系列改革措施，包括设定到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标、全面实行居住证制度并推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、全面放宽农业转移人口落户条件、进一步放宽特大城市外来人口积分落户指标控制、探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认、试行以经常居住地登记户口制度等，更为深化且更具有可操作性。
从实践表现来看，许多城市也都取得了明显进展。然而，尽管实践进展明显，但居住地户籍利益二元化问题仍然突出，尤其是在部分特大城市和超大城市，对落户人员的选择有明显的学历、购房等“歧视性”政策，户籍利益的差异在就业准入、子女教育等方面表现得也较为明显，控制超大城市人口规模的政策要求甚至呈现愈发严格的倾向。
纵观中国户籍制度的改革历程，总体来看，这道“闸门”随着经济体制的改革完善在不断放开，一系列限制人口流动和公共服务均等化配置的制度逐渐被打破，改革呈现出明显的渐进式、分类化的特点。
从全国范围看，户籍制度改革总体上按照先易后难的思路在推进，首先是在改革成本较低的小城镇、经济特区、经济开发区取得突破，后又逐渐在中小城市、大城市、特大城市取得进展，针对不同人口规模的城市，制定差异化的落户政策。
从城乡来看，同样按照循序渐进的方式推进户籍制度改革，先是取消“农业户口”和“非农业户口”，逐步完善相关配套政策，并逐渐推进城乡基本公共服务的均等化。从城市内部来看，多数大城市、特大城市按照“中心城区严格、远郊地区宽松”的思路，易处着手、分类推进户籍制度改革。
然而，我们在看到户籍制度改革取得一定进展的同时，也要看到户籍制度改革滞后的现实。改革开放以来，随着市场经济体制的建立和不断完善，已经逐步打破了户籍的制度性限制，基本实现了劳动力在城乡之间、城市之间、区域之间的自由迁徙和流动配置，即劳动力跨城乡、城市和区域的横向自由流动。
然而，长期以来，城乡和区域户籍利益分配的失衡逐渐形塑了户籍利益二元分化的格局，很大程度上阻碍了劳动力在不同社会分层结构阶梯中纵向自由流动。这种劳动力“准自由流动”的状态，反映了户籍制度改革的片面性和滞后性，当下日益扩大的户籍人口城镇化和常住人口城镇化的差距，愈发凸显出户籍制度改革的滞后性。
作为一项事关全局的重要制度安排，户籍制度改革需要更加积极地适应经济社会的发展，尤其是在当前新冠疫情影响、强化内需拉动的背景下，加快户籍制度改革刻不容缓。
户籍制度改革的成本收益估价
目前户籍制度改革进展缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度等二元体制改革的滞后，但关键在于户籍制度改革背后相应公共服务的成本负担，以及对成本-收益认识偏差的问题。
（一）城市政府统计的落户成本都有哪些？
广义上理解，进城落户成本是指农村人口或者外来人口进入城市生活就业、并享受与当地城市户籍人口同等公共服务所需要的各项投入，其中政府、企业、个人都需要承担一定的成本支出。
本文主要讨论政府需要承担的落户成本，包括政府提供城市各项公共服务和公共基础设施的费用支出。根据各地城市政府提供的公共服务和基础设施情况，纳入城市政府统计范围的落户成本主要包括随迁子女教育经费投入、医疗保障补贴、养老保险补贴、保障性住房支出、社会救济补助、城市管理费用（包括基础设施建设）等六个部分。
其中，随迁子女教育经费投入，主要是指九年义务教育阶段的各项经费投入，包括学校建设和改造费用、教师工资、教科书费用、学杂费补助、教学设施建设投入等。该部分支出由国家、省、市（县）各级财政共担，但各地具体的财政分担比例不一。
医疗保障补贴，主要是对参加城乡居民合作医疗保险的在城居民给予的财政补贴，而对于参加城镇职工医疗保险的，则由企业和个人共同缴纳费用并纳入医疗保险基金统筹管理，政府不需要额外投入。
养老保险补贴，主要是对参加城乡居民基本养老保险的在城居民给予的财政补贴，而对于参加城镇职工养老保险的，则由企业和个人共同缴纳保险费用，短期内政府不需要额外支出。长期来看，由于人均寿命延长、养老金水平提高等原因，未来养老金可能会产生缺口，这部分缺口将主要由国家、省、市（县）各级财政负担。
保障性住房支出，主要是城市政府为中低收入住房困难家庭提供限定标准、限定价格或租金的住房所产生的财政投入。考虑到保障性住房覆盖目标、存量利用等因素，城市政府大约要为10%的外来中低收入家庭提供保障性住房。
社会救济补助，主要包括城市政府在城市居民最低生活保障、公共卫生、供水燃气补贴、法律援助等方面的社会保障投入。城市管理费用，主要包括为外来人口进城就业生活而配套的城市基础设施、公共管理和服务人员等方面的财政投入。
2020年课题组对山东济南、烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户情况进行了调研，基于城市政府统计数据得出的一个大致结果为：平均一个农民工（外来人口）进城落户成为市民需要增加政府的支出约为11万元。
其中，养老保险财政补贴是最大支出，占比约35-45%，随迁子女义务教育和保障性住房其次，总计占比在1/3左右，其余包括城市管理费用、医疗保险、社会救济补助等占比较少约10-20%。
（二）户籍制度改革的实际成本真有那么高吗？
细分上述各项成本支出发现，户籍制度改革的成本被明显高估，实际落户成本要远远低于城市政府统计的成本。理由有三：
第一，在居住证制度和城乡融合发展背景下，农民工已经享受到部分公共服务，新增落户成本其实很小。目前全国范围绝大多数城市都已实行了居住证制度，在免费接受义务教育、基本公共就业服务、依法参加社会保险、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、社会救济补助等方面，居住证持有人均已享受与当地城镇户籍人口同等的基本公共服务，且基本公共服务的范围还在不断扩大。
而对于本市农村居民而言，在城乡融合发展背景下，他们更是早已享受到相当程度的公共服务，在义务教育、医疗保障、居民养老保险等多方面都和城市户籍人口差不多，因此对本市农民工进城落户所需新增的成本很少。
除居住证覆盖的基本公共服务外，当前制定的其他大部分城市公共服务面向的是所在城市的常住人口，而非仅仅面向城市户籍人口，如城市保障性住房、城市基础设施建设和城市管理服务等，都是按照城市常住人口规模进行规划建设和投入，这部分支出同样不应纳入放开户籍后的新增成本。
第二，户籍制度改革成本有短期和长期之分，短期压力并不大。户籍制度改革的成本支出是一个长期的过程，并不需要短期一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。从长期看，养老保险补贴是主要支出。前面已经分析过，如果农民工参加职工基本养老保险，则由企业和个人共同缴纳保险费用，短期内政府不需要额外支出，相反还可以增加社会统筹部分的基金，但长期来看政府很可能需要进行补贴。
然而，事实上这部分费用无论是否推进户改，按照目前的政策以后都是需要政府来承担。此外，部分农民工即使不落户城市且不参加城镇养老保险，由于许多农民工可能会返回农村，这部分支出会变为新农保等其他形式的养老支出。
因此，从全国范围来看，政府的养老保险支出没有大的区别，不能当作户籍制度改革的成本，只是在分担主体上，户籍所在地政府需要分担得更多一些。但总体上养老保险支出属于长期成本，不需要短期一次性支出。
从短期看，政府需要提供的主要是与随迁子女义务教育和保障性住房有关的支出。前面已经提过，随迁子女义务教育方面的支出在居住证制度下已实现均等化，不应纳入新增落户成本。城市的保障性住房供给已经面向所在城市的常住人口，而非仅仅面向城市户籍人口，因此也不应纳入新增落户成本。
第三，部分支出是由中央、省、市多级财政分担，并非由城市政府单独负担所有成本。例如，养老保险补贴实际上是由国家、省、市（县）各级财政共同分担，地方政府只需分担其中的大约50-80%。其他如医疗保险、保障性住房、以及计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴、燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等其他保障支出，也是由各级财政共同分担，而不是全部由城市政府单独承担。
综合估算，如果不考虑养老保险的长期支出，再剥离已经支出的子女义务教育、保障性住房、城市基础设施建设、应急救助等公共服务成本，实际需要支出的新增落户成本其实微乎其微，而单独由所在地城市政府分担的部分则会更少。
由此可见，户籍制度改革成本并非高不可攀、不可承受，只要统筹谋划，政府完全有能力进一步加快推动户籍制度改革进程，让农民工平等地享受城市公共服务。需要说明的是，尽管户籍制度改革成本不高，但短期内完全放开户籍也不现实，需要综合考虑城市承载能力、公共服务供给能力、财政压力等因素，有序有节奏地放开落户限制，也要考虑户籍制度改革所需要关注的重点人群。
（三）事实上户籍制度改革的收益远大于成本
现有研究更多强调户籍制度改革的成本测算，而忽视了硬币的另一面即户籍制度改革的收益，而实际上户籍制度改革带来的收益远大于成本，其中既有经济收益，也有社会效益，主要体现在以下几个方面：
一是能够促进居民消费和投资增长，进一步推动经济内循环。在促进居民消费方面，尽管当前有超过2.9亿农民工进入城镇从事二三产业，但由于他们中的大多数还不能带上自己的家属，还不能享受与城市户籍人口同等的公共服务，他们存钱带回农村的储蓄倾向较高，对未来的不确定性也影响了他们的消费倾向，降低消费支出比例。
让更多进城务工农民及其随迁家属落户并成为真正的城市居民，有利于扩大城镇消费群体，提高城乡居民的整体消费倾向，推动消费结构升级和新的消费潜力释放。按年均1300多万农村人口进城落户计算，如果能够达到城市居民的消费比例，新增的消费需求将近1600亿元，如果现有2.6亿农民工中有更多人可以落户成为市民，每年可以带动消费需求也将是万亿元级规模。在促进投资增长方面，城镇住房保障、城市基础设施建设和维护，以及由城市消费需求增加牵引的产业投资等，将产生数万亿的投资需求。
根据已有研究，每年多增加市民化1000万人口（700万农民工加上其抚养人口）可使经济增长速度提高约1个百分点。仅从经济收益上看，户籍制度改革带来的收益就远大于成本。特别需要强调，在当前中美贸易摩擦不断加剧的国际形势下，更加需要深化户籍制度改革，进一步释放内需潜力，拉动经济内循环，这无疑是当前及今后一段时期支撑经济增长的重要选择。
二是能够为城市的持续发展提供丰富而稳定的劳动力，增强城市发展的后劲。城乡之间、城市之间分割的户籍制度造成了劳动力供给的不稳定和不充分。从劳动力供给看，由于进城农民工享受不到与城市居民同等的教育、就业、社保等公共服务，他们缺乏在城市就业生活的长期预期，往往抱着短期态度进入城市务工经商，同样也缺乏接受教育和培训提升人力资本的动力，等到了一定年龄或宏观经济不景气的时候，他们就会选择回到农村，造成劳动力供给的不稳定和不充分。
从企业劳动力需求看，由于农民工得不到平等公共服务和缺乏长期生存就业预期，企业同样缺乏对他们长期稳定就业的预期，也就不会提供他们培训和教育的机会。作为劳动力供给方的农民工和作为劳动力需求方的企业均缺乏长期预期，这必然导致劳动力市场的不稳定和不充分。推进户籍制度改革，让进城农民工享受与城市居民同等的公共服务，能够为城市的持续发展提供丰富而稳定的劳动力，进而增强城市发展的后劲。
三是通过实现公共服务和社会权利的均等化，有助于促进社会的公平正义。户籍制度改革的重要目标就是逐步剥离附加在户口上的诸多福利，实现教育、就业、医疗、社会保障等城市公共服务的均等化和普惠化，让城乡居民平等地享受社会发展成果，以此促进社会的公平正义以及和谐稳定。
此外，户籍制度改革让农民工落户城市并有稳定的生活就业预期，可以彻底让他们“离农离地”，真正减少农村人口，进而促进农业规模经营和集约经营，从根本上缩小城乡收入差距，这也是户籍制度改革在社会效益上的重要体现。
新一轮户籍制度改革的价值取向和趋势判断
国内外实践和研究充分证明，深化户籍制度改革，促进人口在城乡、区域之间的自由流动，对于实现要素资源的优化配置、促进经济增长、构建公平和谐的社会具有重要的积极作用。户籍制度改革的最终目标是彻底打破城乡和区域分割的差异化户籍结构，建立全国统一的可以自由迁徙、没有利益差别的一元化户籍制度，真正实现自由彻底的人口流动。
具体应包括三个方面的要求：一是实现劳动力的空间自由流动，即以市场化要素配置为导向，在城乡之间、城市之间、城市区域之间，实现劳动力等要素资源由低生产率部门向高生产率部门流动，以提高要素市场配置效率，进而促进经济增长和产业转型；二是统筹城乡和区域户籍利益来提升人口的社会流动性，即通过促进农业转移人口市民化，构建城乡一体且没有利益差别的户籍制度，使处于社会分层不同位置的个人和家庭，有更多机会能够在社会分层结构中实现纵向流动，在更高层次和更深程度上为农民工群体开启全面融入城市社会的大门；三是还原户籍制度的本来功能，即逐渐剥离掉附着在户籍上的各类社会福利和自由迁移限制，还原户籍本来的人口登记和身份确认的功能。
改革开放以来，中国的户籍制度改革主要是围绕人口迁移与户籍利益调整，逐步打破限制人口彻底自由流动的户籍制度性壁垒，来更好地促进人口的跨区域空间横向流动和跨社会分层结构的社会纵向流动。从阶段性的改革成果来看，随着市场经济体制的建立和不断完善，尤其是在城乡劳动力市场日益发育的条件下，中国户籍制度改革已经完成了劳动力从城乡禁锢到横向自由迁移的过程。
国家统计局数据显示，在2019年1.74亿外出农民工中，43.1%的流动范围是跨越省界的，而中西部外出农民工的跨省流动比例高达54.2%。中部和西部农民工平均工资分别相当于东部平均工资的89.9%和88.2%，工资趋同趋势明显增强。这些农民工流动和工资水平的统计数据充分说明劳动力能够实现跨区域的自由流动。
然而，长期以来，城乡和区域户籍挂钩利益差异逐渐固化了户籍利益分化的格局，在城镇化进程逐渐放缓的当下，这种分化的格局将成为影响资源要素在更大范围更广深度优化配置的阻力。
因此，中国新一轮户籍制度改革将绝非“取消农业-非农业的名义差别，统一城乡户口登记”或是“放开城市户口、实现人口空间自由迁移”那样简单，而是从公平、正义的原则出发，更加注重促进农业转移人口市民化，加快提高户籍人口城镇化率，实现居住地公共服务的均衡化和普惠化，推动城乡要素的双向流动，以此来实现资源要素市场化配置，提升要素配置效率，这正是新一轮户籍制度改革的价值取向所在。
新一轮户籍制度改革的政策设计
新一轮户籍制度改革的政策设计要贯彻公平正义的根本原则，加大非户籍人口在城市落户推进力度，以居住证为载体，完善流动人口公共服务供给，逐步缩小户籍人口与流动人口间的公共服务差距，真正实现居住地基本公共服务的均衡化和普惠化。
（一）强化督促地方政府继续拓宽进城落户通道
督促地方严格落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等有关户籍制度改革的最新政策要求，重点督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，以及城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。
对于北上广深等户改难度较大的部分特大和超大城市，实行主城区、郊区、新区等不同区域差异化落户政策，降低郊区和新区的落户门槛。利用线上申请审核系统，进一步简化落户手续，加快提升落户便利程度。
（二）加大“人地钱挂钩”激励力度
通过实施更大力度的“人地钱挂钩”政策，进一步提高地方政府吸纳非居住地户籍人口落户以及推进农业转移人口市民化的积极性。关键要正确激活挂钩政策的内生激励功能，确保激励约束及时到位。
一要支持利用大数据技术做好各城市城区常住人口统计工作，为“人地钱挂钩”及相关政策制定提供客观有效依据。二要加大农业转移人口市民化奖励支持力度，同时以吸纳非居住地户籍人口落户数量为主要依据，加大新增建设用地指标配给力度。三要维护进城农民在农村的“三权”，不得强制要求转让退出“三权”作为进城落户的前置条件，同时引导进城落户农民自愿有偿退出“三权”。四要加快探索落户城镇的农村人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用，可以首先选择300-500万大城市进行试点探索，确保改革在可控范围内进行，同时要强化流入地和流出地政府的责任，并对相关流程予以规范和明确。
（三）进一步完善居住证和积分落户制度
全面推行流动人口居住证制度，以居住证为主要载体推进基本公共服务均衡化和普惠化。加快制定出台国家基本公共服务标准指南，鼓励各地区逐步扩大居住证附加的基本公共服务范围，不断提高居住证的含金量，实现常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。
在有条件的地方，积极推进居住证制度与户籍登记制度衔接并轨。加快推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，积极推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，探索在达到不同积分条件下享受差别化的公共服务。
（四）逐步完善居民身份证登记制度和集成功能
加快探索以经常居住地登记户口制度，结合身份证更新换发，实现户口登记与身份证登记制度的有效衔接，更好发挥居民身份证在经济社会生活中的重要作用，进一步增强居民身份证的多种集成功能和识别作用，逐步实现“多证合一于居民身份证”。以居民身份证号码为唯一标识，建立人口管理大数据平台，实现跨部门、跨地区的信息共建共享。探索农村集体经济组织成员资格与户籍脱钩，构建人才加入乡村机制。
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